Le trust qui faisait payer un loyer aux propriétaires de la terre zouloue

Le loyer demandé à ceux qui vivaient déjà là

Entre 2007 et 2018, des habitants du KwaZulu-Natal ont vu leur droit d’occuper une terre familiale transformé en bail. Ils devaient désormais payer chaque année l’Ingonyama Trust, institution censée conserver cette terre pour leur bénéfice. En 2021, la Haute Cour de Pietermaritzburg a jugé le programme illégal et contraire à la Constitution. Les résidents n’étaient pas de simples locataires : certains étaient, selon le droit coutumier zoulou, les véritables propriétaires bénéficiaires.

Le tribunal a annulé les baux concernés et ordonné le remboursement des sommes perçues. L’affaire ne s’est pourtant pas achevée avec cette phrase. Le Trust a contesté la décision avant d’abandonner son recours en 2023. Les premiers remboursements n’ont commencé qu’en 2025. La même année, son rapport annuel n’a pas été remis au Parlement dans le délai légal, puis le gouvernement a dissous un conseil d’administration affaibli par des démissions.

Le scandale révèle une contradiction plus vaste. L’Afrique du Sud démocratique a créé en 1994 une structure royale pour protéger des terres noires contre la dépossession. Cette structure a ensuite utilisé le contrat de location, instrument classique de la propriété privée, pour faire payer les personnes qu’elle devait protéger.

Un trust né quatre jours avant les élections

L’Ingonyama Trust fut créé par une loi de l’ancien gouvernement du KwaZulu le 24 avril 1994, à la veille des premières élections nationales démocratiques. Le texte transféra environ 2,8 millions d’hectares au roi zoulou, l’Ingonyama, en qualité d’unique trustee. La terre devait être administrée au bénéfice matériel et social des communautés qui l’occupaient.

Le calendrier n’était pas anodin. Les négociations de transition se déroulaient dans un climat de violence politique et de crainte que l’intégration du KwaZulu dans la nouvelle Afrique du Sud réduise l’autorité territoriale du roi et des chefs traditionnels. La loi fut une garantie politique destinée à sécuriser leur participation au nouvel ordre.

Elle ne sortait pas de nulle part. Le territoire concerné avait été façonné par la conquête coloniale, les réserves, le Native Land Act de 1913, les politiques de ségrégation puis le bantoustan du KwaZulu. Les Noirs avaient été privés de propriété sur la plus grande partie du pays et regroupés dans des espaces administrés par des autorités traditionnelles reconnues ou remodelées par l’État.

Le Trust devait empêcher que ces terres redeviennent de simples biens de l’État. Mais en plaçant un patrimoine collectif sous une personne morale dirigée par le roi, la transition a conservé une ambiguïté : qui est réellement propriétaire, le Trust qui figure au registre ou les communautés pour lesquelles il détient le sol ?

La permission d’occuper n’était pas un bail

Avant le programme contesté, de nombreux ménages disposaient d’une Permission to Occupy, ou PTO, ainsi que de droits issus du droit coutumier et protégés par la législation sur les droits fonciers informels. Ces documents n’étaient pas des titres de pleine propriété, mais ils reconnaissaient un droit à la maison, aux cultures, au pâturage et à la transmission familiale. Traditionnellement, l’allocation d’une parcelle résidentielle ou arable n’impliquait pas un loyer commercial versé au roi.

L’Ingonyama Trust Board soutenait que les baux apportaient une preuve plus claire, facilitaient les investissements et permettaient de produire des revenus pour le développement. Dans une économie fondée sur les documents, un bail enregistré peut effectivement paraître plus utilisable qu’une PTO ancienne ou qu’un droit coutumier non cadastré.

Mais le changement n’était pas une simple modernisation de papier. Le résident passait de bénéficiaire à locataire. Le bail fixait une durée, un loyer révisable et des conditions de résiliation. Il pouvait rendre l’occupation dépendante d’un paiement qui n’existait pas auparavant. Une sécurité imparfaite était convertie en obligation contractuelle envers l’institution chargée de la sécuriser.

La Haute Cour a estimé que cette conversion avait été conduite sans respecter les droits coutumiers, la Constitution ni l’Interim Protection of Informal Land Rights Act. Le ministère national chargé de la réforme foncière avait lui-même manqué à son devoir de protection.

Le chiffre cachait des ménages

Le programme de baux produisait des recettes importantes. Le Parlement indiquait que le Trust avait perçu environ 90 millions de rands de loyers durant l’exercice 2018-2019. Ce montant ne permet pas de savoir combien chaque famille a payé ni combien doit être remboursé après prise en compte des dates, des révisions et des contrats invalidés.

La justice a ordonné le remboursement de toute somme versée au titre des baux concernés. Il ne suffit donc pas d’arrêter les prélèvements. Il faut retrouver les signataires, reconstituer les paiements, identifier les ayants droit lorsqu’une personne est décédée et expliquer la procédure dans des zones rurales où l’information circule inégalement.

En août 2025, le Legal Resources Centre a salué le début des remboursements. Ce commencement, quatre ans après le jugement, montre le décalage entre une victoire juridique et son effet matériel. Une personne qui ignore la décision, a perdu ses reçus ou vit loin d’un bureau peut posséder un droit au remboursement sans pouvoir l’exercer.

Le risque est que la réparation bénéficie surtout aux ménages déjà accompagnés par une organisation ou capables de produire un dossier complet. Une mise en œuvre fidèle exigerait une campagne proactive : liste des contrats, notification individuelle, formulaires simples, assistance aux héritiers, intérêts éventuels et publication régulière du nombre et du montant des paiements.

Le roi, le conseil et l’État se partagent la responsabilité

Le roi Misuzulu kaZwelithini est le trustee en vertu de la loi, tandis que l’Ingonyama Trust Board administre les terres. Le ministre national exerce des responsabilités de supervision et le Parlement vote des ressources publiques. Les chefs et conseils traditionnels interviennent dans l’allocation locale. Cette architecture permet la représentation de plusieurs autorités ; elle permet aussi à chacune de dire qu’une décision relevait d’une autre.

Le Trust n’est ni le patrimoine personnel ordinaire du roi ni une administration foncière classique. La terre doit être gérée pour le bien des communautés. Les critiques du système ne demandent donc pas nécessairement de supprimer toute institution zouloue. Elles demandent de distinguer la protection collective de la concentration du contrôle.

Les défenseurs du Trust soulignent qu’il loue aussi des terrains à des commerces, des mines, des infrastructures et des projets capables de produire des recettes. Toutes les locations ne sont pas visées par le jugement de 2021. Un bail commercial conclu avec un investisseur n’est pas équivalent au bail résidentiel imposé à un bénéficiaire coutumier.

Cette distinction est essentielle. Présenter toute activité du Trust comme illégale serait faux. La question est de savoir si chaque disposition a obtenu le consentement requis, respecte les droits préexistants et restitue effectivement la valeur aux communautés.

L’opacité financière n’est pas un détail administratif

En octobre 2025, le ministre chargé de la réforme foncière a informé le Parlement que l’Ingonyama Trust Board n’avait pas remis à temps son rapport annuel et ses états financiers. Il disait devoir examiner les raisons fournies. Ce retard intervient alors que l’institution doit financer et documenter les remboursements ordonnés par la justice.

En 2026, le gouvernement a dissous le conseil après plusieurs démissions, ne laissant que quatre membres en plus du roi président. Une dissolution ne règle pas automatiquement la gouvernance : il faut nommer un conseil légitime, préserver les dossiers et empêcher que la transition ralentisse encore les paiements.

La transparence devrait permettre de suivre séparément les loyers résidentiels invalidés, les baux commerciaux valides, les redevances minières, les dépenses administratives et les investissements au bénéfice des communautés. Sans cette ventilation, l’affirmation selon laquelle les revenus « reviennent au peuple » ne peut pas être vérifiée.

Les terres du Trust ont aussi une valeur qui dépasse les flux annuels. Elles couvrent des secteurs ruraux, périurbains, agricoles, miniers et touristiques. L’expansion des villes transforme certains espaces en actifs très recherchés. Un système opaque peut convertir un patrimoine collectif en contrats à long terme avant que les bénéficiaires comprennent la valeur future cédée.

Les femmes paient le prix de la formalisation

Le recours contre les baux fut porté notamment par le Rural Women’s Movement et par des résidentes. Dans de nombreuses communautés, les femmes cultivent, entretiennent la maison et assurent la continuité du foyer, mais l’allocation locale ou la PTO peut être enregistrée au nom d’un homme. Transformer ce droit en bail signé par le chef de ménage risque de renforcer cette inégalité.

À l’inverse, une veuve peut chercher un document formel pour se protéger de la famille de son mari. Le problème n’est donc pas la formalisation en elle-même, mais la forme choisie. Un certificat qui reconnaît un droit coutumier, mentionne les conjoints et ne crée pas de loyer peut sécuriser. Un bail commercial individuel peut affaiblir.

La décision de 2021 qualifie les communautés de véritables propriétaires bénéficiaires, mais elle n’a pas transformé chaque parcelle en titre individuel. L’avenir reste ouvert entre propriété communautaire, droits familiaux enregistrés et administration traditionnelle. Chaque solution a des effets différents sur les femmes, les jeunes, les locataires locaux et les usages communs.

Protéger la terre sans remettre les habitants sous tutelle

La réforme ne peut pas se limiter à choisir entre le roi et l’État. L’histoire sud-africaine montre que l’État colonial puis l’apartheid ont utilisé les « autorités traditionnelles » pour administrer les populations noires, tandis que la propriété privée blanche bénéficiait de titres forts. Remplacer aujourd’hui le Trust par une bureaucratie qui décide seule reproduirait une autre tutelle.

Les communautés doivent pouvoir connaître les limites, les revenus et les projets, approuver les dispositions importantes et contester les décisions. Les droits familiaux devraient être enregistrés sans frais disproportionnés. Les contrats commerciaux devraient être publiés avec leur durée, leur surface, leurs loyers et leurs obligations sociales. Les remboursements ordonnés par la justice doivent devenir une opération mesurable, pas une promesse.

L’Ingonyama Trust fut présenté comme un bouclier contre la perte des terres zouloues. Le programme de baux a retourné ce bouclier : l’institution protectrice s’est comportée en propriétaire face à ses propres bénéficiaires.

La question n’est plus seulement de savoir qui détient 2,8 millions d’hectares. Elle est de déterminer si une terre « tenue en trust » appartient réellement à ceux au nom desquels cette formule est prononcée.

Petit lexique

Ingonyama — « Lion » en isiZulu ; titre du roi zoulou, trustee légal de l’Ingonyama Trust.

PTO — Permission to Occupy, ancien document reconnaissant un droit d’occupation sur certaines terres.

Trustee — Personne ou institution qui détient et administre un bien dans l’intérêt de bénéficiaires.

IPILRA — Loi intérimaire de 1996 protégeant les droits fonciers informels contre la privation sans consentement ou procédure.

Propriétaire bénéficiaire — Personne ou communauté au profit de laquelle un bien placé en trust doit être administré.

Sources

• Haute Cour du KwaZulu-Natal, CASAC and Others v Ingonyama Trust and Others, 11 juin 2021 : https://www3.saflii.org/za/cases/ZAKZPHC/2021/42.html
• Parlement d’Afrique du Sud, « Committee welcomes court ruling on Ingonyama Trust Board leases », 11 juin 2021 : https://parliament.gov.za/press-releases/media-statement-agriculture-and-land-committee-welcomes-court-ruling-ingonyama-trust-board-leases
• Legal Resources Centre, « LRC welcomes start of Ingonyama Trust lease repayments », 5 août 2025 : https://lrc.org.za/lrc-welcomes-start-of-ingonyama-trust-lease-repayments/
• Parlement d’Afrique du Sud, avis de retard du rapport annuel de l’Ingonyama Trust Board, 2 octobre 2025 : https://www.parliament.gov.za/storage/app/media/Docs/atc/01ls62wggtb2racfmqqnbigajz6kkvbf5n.pdf
• Gouvernement sud-africain, « Government dissolves Ingonyama Trust Board amid governance concerns », 2026 : https://www.sanews.gov.za/node/80286