Une propriété impossible, un droit déjà acquis

Au Mozambique, personne n’achète légalement la terre elle-même. La Constitution affirme qu’elle appartient à l’État et qu’elle ne peut être vendue, hypothéquée ou aliénée. Pourtant, une famille peut détenir sur sa machamba un droit aussi réel qu’ancien, même sans certificat. Ce droit s’appelle DUAT, Direito de Uso e Aproveitamento da Terra : droit d’usage et de mise à profit de la terre.

La loi de 1997 reconnaît le DUAT acquis par les communautés selon leurs normes coutumières et par les personnes qui occupent de bonne foi une parcelle depuis au moins dix ans. L’enregistrement n’est pas la condition de son existence. C’est une innovation postcoloniale majeure : le papier doit constater l’occupation, non la créer.

Mais lorsqu’une entreprise demande une grande superficie pour une plantation, une mine, un parc énergétique ou un projet touristique, l’administration doit vérifier qu’elle n’est pas « libre ». Une consultation communautaire est organisée. C’est là que la force de la loi peut se retourner. Une réunion courte, quelques signatures et un procès-verbal peuvent transformer une mosaïque d’usages en espace déclaré disponible.

Le secret foncier mozambicain n’est donc pas l’absence de droits. C’est l’écart entre des droits qui existent sans document et une décision d’investissement qui, elle, produit immédiatement des documents.

La terre nationalisée après la colonie

Sous la domination portugaise, les concessions, plantations et compagnies coloniales ont contrôlé de vastes territoires. Les populations africaines conservaient des usages locaux, mais l’État colonial pouvait les subordonner à ses titres, à ses réserves et aux besoins des colons. Le travail forcé et les cultures imposées accompagnaient cette géographie.

Après l’indépendance de 1975, le Frelimo nationalise la terre. La rupture est profonde : les domaines privés coloniaux cessent d’être des propriétés perpétuelles. La terre devient propriété de l’État au nom du peuple. Cette règle demeure au cœur du système contemporain.

La guerre civile, les déplacements et le retour de millions de personnes rendent ensuite la situation explosive. Des familles reviennent sur des terres occupées par d’autres ; des investisseurs arrivent avec des projets et des plans. Dans les années 1990, le pays doit attirer des capitaux sans recréer le marché foncier colonial.

La politique de 1995 puis la loi n° 19/97 tentent cet équilibre. Elles maintiennent la propriété publique mais reconnaissent que les communautés possèdent déjà des droits par occupation. La loi n’exige pas de codifier chaque coutume nationale : elle permet à la communauté locale de gérer ses terres selon ses pratiques, tant qu’elles respectent la Constitution, notamment l’égalité entre femmes et hommes.

Trois portes vers le même DUAT

Le DUAT peut être acquis de trois manières principales. La première est l’occupation selon les normes et pratiques coutumières par des personnes ou communautés mozambicaines. La deuxième est l’occupation de bonne foi, incontestée pendant au moins dix ans, par des nationaux. La troisième est une autorisation accordée à la suite d’une demande formelle à l’État.

Cette architecture met l’habitant ancien et le nouvel investisseur sous le même nom juridique, mais pas dans la même position documentaire. La communauté possède son DUAT avant la délimitation ; l’investisseur doit obtenir une autorisation provisoire, exécuter un plan d’exploitation puis faire reconnaître son droit définitif. Pour les personnes morales et investisseurs étrangers, les durées et conditions sont encadrées.

Le principe le plus protecteur est clair : l’absence de titre n’éteint pas le droit acquis par occupation. Une entreprise ne peut donc pas conclure qu’un terrain est libre parce que le cadastre est vide. Elle doit regarder le sol, les cultures, les ressources et les usages.

Une communauté peut faire délimiter son territoire et inscrire le résultat au cadastre. Cette opération ne crée pas son DUAT ; elle le rend visible. Elle utilise des méthodes participatives : histoire locale, limites reconnues, croquis, voisins et relevés. Le certificat collectif peut couvrir des champs, forêts, pâturages et zones de collecte.

La consultation qui doit découvrir l’invisible

Avant l’attribution d’un nouveau DUAT sur une zone communautaire, une consultation locale doit établir si la terre est occupée et à quelles conditions un projet pourrait entrer. En théorie, il ne s’agit pas de demander poliment l’avis d’un village après la décision. Il s’agit d’identifier des droits légaux antérieurs et de négocier leur articulation avec le projet.

La consultation devrait réunir les autorités administratives, les représentants communautaires, les usagers et le demandeur. Le procès-verbal consigne la disponibilité, les limites et les engagements. La communauté peut accepter une superficie, refuser ou négocier des bénéfices : emploi, infrastructures, maintien d’accès, compensation ou partenariat.

Le mot « communauté » cache pourtant plusieurs intérêts. Un chef peut parler au nom de tous sans connaître les parcelles des femmes. Les jeunes peuvent espérer des emplois et les éleveurs craindre une clôture. Des pêcheurs utilisent une rive sans habiter le village le plus proche. Si la réunion invite seulement quelques hommes reconnus, le procès-verbal fabrique un consentement plus homogène que la réalité.

La langue et le temps comptent. Un plan technique expliqué en portugais ne produit pas un consentement éclairé s’il n’est pas traduit. Une promesse orale d’école ou de route n’a pas la force du DUAT accordé ensuite. La communauté devrait recevoir copie des engagements, coordonnées de la parcelle et mécanisme de contrôle. Trop souvent, le document voyage vers l’administration tandis que le village conserve le souvenir.

« Terre libre » : la vieille formule revient

La loi de 1997 cherchait précisément à empêcher la fiction d’une terre vacante. Des campagnes de société civile résumaient l’idée par une phrase : au Mozambique, il n’y a pas de terre libre. Même une zone non cultivée peut avoir une fonction dans l’économie locale : réserve, bois, chasse, plantes médicinales, pâturage ou future extension.

Pourtant, la pression de l’investissement réintroduit cette catégorie. Un projet a besoin d’un polygone continu et d’un calendrier. Les usages diffus sont difficiles à inscrire dans son étude économique. La consultation risque alors de devenir la procédure par laquelle la terre est déclarée libre, au lieu de l’enquête qui révèle qu’elle ne l’est pas.

Le DUAT communautaire n’interdit pas l’investissement. La loi a été conçue pour permettre des accords et des partenariats. Mais une négociation n’est réelle que si la communauté peut dire non, comparer les bénéfices et obtenir un conseil indépendant. Sinon, le droit sans papier pèse moins que la promesse d’un projet soutenu par l’administration.

Le problème apparaît lors des compensations. L’État reste propriétaire du sol ; la valeur indemnisée porte donc souvent sur les améliorations, cultures, maisons et pertes d’usage. Comment évaluer une forêt utilisée collectivement, un accès à l’eau ou la possibilité d’installer les enfants ? La somme versée pour des arbres ne remplace pas un territoire.

Les femmes, cotitulaires dans la loi

La loi affirme que femmes et hommes peuvent être titulaires d’un DUAT. Les pratiques coutumières reconnues ne doivent pas contredire la Constitution. Dans un droit communautaire, le principe de cotitularité signifie que tous les membres sont concernés, pas seulement ceux qui représentent le groupe devant l’administration.

Cette protection est forte sur le papier. Dans une consultation, elle exige des mesures concrètes : réunions à des horaires accessibles, prise de parole séparée si nécessaire, identification des champs féminins et inscription des femmes dans les organes qui négocient. Sans cela, un chef masculin peut légalement représenter un droit dont les femmes sont pourtant cotitulaires.

Le même enjeu apparaît dans les certificats individuels. En 2024, la FAO rapportait la remise d’un DUAT couvrant quinze hectares à Eduardo Mondlane, dans le district de Meconta, pour sécuriser une communauté avant la construction d’un barrage et d’un système d’irrigation. L’opération avait commencé par une consultation, puis une démarcation physique. Ce cas montre le potentiel protecteur du document : l’infrastructure vient après la reconnaissance.

Il rappelle aussi qu’un projet de développement peut modifier les rapports internes. L’irrigation augmente la valeur des parcelles. Celui dont le nom apparaît sur le futur registre peut contrôler un bénéfice créé collectivement. La sécurité doit donc précéder les travaux et prévoir l’après.

Une loi célèbre au moment de sa réécriture

Le cadre de 1997 est souvent cité comme l’un des plus progressistes d’Afrique pour sa reconnaissance des droits coutumiers sans enregistrement obligatoire. Son application reste pourtant inégale. Les administrations manquent de moyens, les délimitations coûtent du temps et les consultations varient en qualité.

Le Mozambique a adopté une nouvelle politique foncière en 2022, puis engagé la révision de la loi. En avril 2025, le Forum de consultation sur les terres réunissait paysans, communautés, femmes, jeunes, secteur privé et pouvoirs publics autour d’un troisième avant-projet. En octobre 2025, le Conseil des ministres a approuvé une proposition de nouvelle loi destinée à remplacer la loi 19/97 et à être soumise à l’Assemblée.

Une réforme peut clarifier les transferts, l’urbanisation, l’investissement et la sécurité. Elle soulève aussi une inquiétude : toucher au principe selon lequel l’occupation suffit peut rendre les communautés dépendantes d’un enregistrement qu’elles n’ont pas toutes les moyens d’obtenir. Transformer la délimitation facultative en obligation ferait du cadastre vide une nouvelle preuve de disponibilité.

Le débat doit donc surveiller quelques verrous : maintien du DUAT automatique par occupation, consultation obligatoire, cotitularité, impossibilité de vendre la terre et accès public aux engagements. La modernisation ne devrait pas rendre les droits plus faciles à compter en les rendant plus faciles à perdre.

Le procès-verbal contre le territoire

Le Mozambique a tenté une solution originale au legs colonial. Plutôt que de distribuer la propriété privée, il a nationalisé le sol et reconnu les droits nés de la vie locale. Cette combinaison empêche théoriquement l’achat massif de terres tout en protégeant les communautés.

Son point faible est la traduction. Le territoire communautaire est fait d’usages partagés, de saisons et d’obligations. L’administration doit le traduire en limite, titulaire et procès-verbal. À chaque traduction, quelque chose peut disparaître.

Une consultation réussie ne se juge pas au nombre de signatures. Elle se juge à ce que la communauté conserve après le projet : terre suffisante, accès, pouvoir de contrôle et recours. Un DUAT n’est pas une faveur délivrée par l’État à celui qui occupait déjà. Il est la reconnaissance d’un droit que la loi dit antérieur au papier.

Le jour où le procès-verbal est signé, la question décisive n’est donc pas « la communauté accepte-t-elle ? », mais « chacun comprend-il quel droit existe déjà, et quelle part exacte il accepte de modifier ? »

Petit lexique

  • DUAT : droit d’usage et de mise à profit de la terre, qui n’équivaut pas à la propriété du sol.
  • Machamba : champ ou exploitation agricole familiale.
  • Occupation coutumière : source légale du DUAT pour les communautés, sans obligation préalable de titre.
  • Occupation de bonne foi : occupation nationale incontestée pendant au moins dix ans, également créatrice de DUAT.
  • Délimitation : identification participative des limites d’un territoire communautaire ; elle rend le droit visible sans le créer.
  • Consultation communautaire : procédure requise avant l’attribution de nouveaux droits sur une zone où des communautés peuvent détenir des droits.

Sources