Le titre colonial qui possède encore la terre sous les maisons du Buganda

Deux propriétaires sur la même parcelle

Dans le centre de l’Ouganda, une maison peut appartenir à la famille qui l’a bâtie tandis que la terre située dessous porte le nom d’un propriétaire absent. Le cultivateur plante les bananiers, transmet son kibanja à ses enfants et paie une redevance appelée busuulu. Le détenteur du titre peut vendre le domaine, mais il ne devrait pas expulser librement l’occupant reconnu par la loi. Chacun dispose d’un droit réel ; aucun ne maîtrise seul la parcelle.

Cette superposition porte un nom, le mailo. Elle ne vient pas d’une coutume immémoriale. Elle fut organisée en 1900 par l’accord conclu entre les représentants de l’Empire britannique et les régents du royaume du Buganda. Plus d’un siècle plus tard, elle continue de déterminer qui peut construire, emprunter, vendre ou refuser un projet autour de Kampala et dans une partie des campagnes centrales.

En juin 2025, le gouvernement a même annoncé qu’il aiderait à collecter le busuulu. L’objectif paraît modeste : permettre aux occupants de payer lorsque le propriétaire refuse l’argent, puis utilise le défaut de paiement comme motif d’expulsion. Ce détail administratif révèle la longévité du mécanisme colonial. Un arrangement destiné à gouverner le protectorat demeure assez puissant pour exiger aujourd’hui un service public de réception des loyers.

Le partage de 1900 n’était pas un cadastre neutre

Le Buganda Agreement de 1900 redessina les rapports entre le royaume et la puissance britannique. Il fixa des frontières, des institutions, des taxes et surtout une répartition de la terre. Des milliers de miles carrés furent attribués au Kabaka, aux membres de la famille royale, aux chefs, aux notables, aux institutions religieuses et au gouvernement du protectorat. Le mot mailo vient de l’unité anglaise mile : le domaine enregistré était mesuré en miles carrés.

La terre n’était évidemment pas vide. Des familles la cultivaient selon des relations coutumières complexes. L’enregistrement transforma certains détenteurs d’autorité en propriétaires titrés et une grande partie des cultivateurs en occupants ou tenanciers. La conquête juridique ne consistait pas seulement à prendre une superficie pour la Couronne. Elle convertissait une hiérarchie politique en propriété transmissible, vendable et hypothécable.

Le système servait plusieurs objectifs. Les Britanniques stabilisaient une alliance avec les élites du Buganda, obtenaient des intermédiaires pour lever l’impôt et installaient un ordre foncier lisible par l’administration. Les chefs récompensés pouvaient contrôler des domaines beaucoup plus vastes que leurs usages personnels. Les paysans, eux, devaient négocier leur maintien sur le sol qu’ils travaillaient.

Des abus et des expulsions conduisirent à la loi de 1928 sur le busuulu et l’envujjo. Elle limita la rente foncière et le tribut sur les récoltes, tout en reconnaissant davantage la position des occupants. Le pouvoir colonial corrigeait ainsi un conflit créé par son propre cadastre sans supprimer la double propriété.

Le titre n’a pas effacé le kibanja

L’Ouganda indépendant a connu des ruptures politiques majeures, notamment l’abolition des royaumes en 1967 puis leur restauration comme institutions culturelles en 1993. Le mailo, lui, a survécu sous différentes règles. La Constitution de 1995 reconnaît quatre régimes fonciers : coutumier, pleine propriété, bail et mailo. Le Land Act de 1998 définit ce dernier comme une propriété enregistrée perpétuelle qui peut séparer la propriété du sol de celle des améliorations réalisées par un occupant légal ou de bonne foi.

La loi protège deux catégories principales. L’occupant légal tient notamment ses droits d’anciens textes, d’un accord avec le propriétaire ou d’une occupation coutumière qui n’a pas été révélée ou indemnisée lors de l’enregistrement. L’occupant de bonne foi peut, sous certaines conditions, prouver une présence ancienne et non contestée. Ces statuts ne sont pas équivalents à celui d’un squatteur toléré : ils donnent un droit d’occupation durable.

En contrepartie, l’occupant verse une redevance annuelle réglementée. Il peut céder, transmettre ou hypothéquer son intérêt, avec des procédures et des droits de priorité qui tentent de concilier les deux couches de propriété. Le détenteur du titre conserve lui aussi le droit de vendre ou de transmettre son intérêt, sous réserve des droits de l’occupant.

Sur le papier, c’est un équilibre. Dans la vie quotidienne, c’est une négociation permanente entre des personnes qui ne se connaissent parfois pas, avec des documents incomplets, des héritiers nombreux et des limites mal matérialisées.

Refuser le loyer pour fabriquer une expulsion

Le busuulu est nominal comparé à la valeur actuelle des terrains proches de Kampala. Le conflit ne vient donc pas seulement de son montant. Pour un propriétaire qui souhaite vendre une parcelle libre d’occupation, accepter la redevance revient à reconnaître le tenancier. Refuser de la recevoir peut permettre d’alléguer ensuite que l’occupant n’a pas respecté ses obligations.

La réforme annoncée en 2025 doit créer un circuit où le paiement peut être déposé même sans coopération du détenteur du titre. Un certificat prouverait alors que le tenancier a tenté de s’acquitter de la somme. Ce mécanisme ne transforme pas l’occupant en propriétaire du titre, mais il ferme l’une des portes utilisées pour le déclarer défaillant.

La réforme illustre aussi une faiblesse de l’État foncier. Pour que le paiement fonctionne, il faut identifier le véritable propriétaire, connaître la superficie concernée, enregistrer l’occupant et disposer d’une administration accessible. Or certains titres ont été fractionnés entre héritiers, vendus plusieurs fois, falsifiés ou laissés au nom d’une personne décédée. Des occupants ignorent à qui payer ; des propriétaires ignorent exactement qui vit sur le domaine.

La numérisation du registre peut réduire les doubles ventes, pas résoudre à elle seule la superposition des droits. Si l’on numérise un titre sans documenter le kibanja situé dessous, la technologie rend plus efficace l’effacement de l’occupant.

Le prix de la terre rend l’ancien compromis explosif

En 1900, la valeur d’un domaine dépendait surtout de l’agriculture, du tribut et du pouvoir politique. Aujourd’hui, l’expansion de Kampala, les routes et la spéculation ont multiplié le prix de certaines terres mailo. Une parcelle cultivée peut devenir soudainement un lotissement, une usine ou un axe d’infrastructure. Les droits superposés, longtemps supportables, entrent alors en collision.

Le détenteur du titre estime parfois que le loyer réglementé est dérisoire et que l’occupant bloque un capital qui lui appartient. Le détenteur du kibanja considère qu’il a créé toute la valeur visible : maison, arbres, cultures et communauté. Lors d’une vente, chacun peut demander à l’autre son consentement ou exercer une priorité. Cette interdépendance encourage la négociation, mais aussi les intermédiaires, les pressions et les fraudes.

Les expulsions ne résultent pas toutes du mailo. L’Ouganda connaît aussi des conflits sur les terres coutumières, publiques ou louées. Tous les propriétaires titrés ne sont pas des « absentee landlords » hostiles, et tous les occupants revendiqués ne remplissent pas les critères légaux. Une enquête doit vérifier l’historique de chaque parcelle.

Le système produit néanmoins une vulnérabilité structurelle : la personne qui habite et cultive peut ne pas posséder le document le plus facilement accepté par une banque, un investisseur ou un tribunal. Son droit existe, mais sa preuve coûte cher.

Un fonds public pour racheter le fantôme colonial

La Constitution et le Land Act ont créé un Land Fund destiné notamment à acheter les intérêts de propriétaires afin de sécuriser les occupants. L’idée est simple : l’État indemnise le détenteur du titre et permet au tenancier d’obtenir un droit unifié. En septembre 2025, des responsables de l’Uganda Land Commission ont déclaré au Parlement avoir acquis plus de 2 000 hectares par compensation de propriétaires absents dans plusieurs régions.

L’échelle reste faible face à l’étendue du problème. Il faut évaluer les terres, choisir les bénéficiaires, éviter les paiements frauduleux et financer des acquisitions dans des zones où les prix montent rapidement. Un fonds mal contrôlé peut enrichir des spéculateurs qui achètent un titre litigieux en anticipant son rachat par l’État.

La Banque mondiale et la coopération allemande ont testé une autre approche : l’inventaire systématique des parcelles et des occupants. Des équipes documentent les limites et remettent des certificats de kibanja. L’objectif n’est pas nécessairement de supprimer immédiatement la double propriété, mais de rendre visible le droit situé sous le titre.

Ces programmes améliorent la sécurité lorsqu’ils sont participatifs. Ils peuvent aussi figer une photographie contestée, exclure une veuve absente le jour du relevé ou enregistrer seulement le chef masculin du ménage. La précision cadastrale ne garantit pas l’équité sociale.

Les femmes héritent moins facilement des deux côtés

Le mailo combine droit écrit, succession familiale et pratiques coutumières. Historiquement, les grandes allocations ont favorisé les hommes occupant des fonctions politiques ou religieuses. Les titres se sont ensuite transmis dans des systèmes où les héritiers masculins étaient souvent privilégiés. Du côté des occupants, les arbres, la maison ou le kibanja peuvent également être enregistrés au nom du mari.

Une femme peut donc travailler une terre dont ni le titre supérieur ni le droit d’occupation ne mentionnent son nom. En cas de veuvage, de divorce ou de vente, la reconnaissance constitutionnelle de l’égalité doit se traduire dans des procédures locales, des certificats conjoints et un accès réel au recours. Sans cela, un programme de formalisation sécurise surtout celui qui parle au nom du ménage.

Le problème n’est pas propre au Buganda, mais la double couche multiplie les obstacles. Contester une éviction peut exiger de prouver simultanément la durée d’occupation, la chaîne de succession, le paiement du busuulu et la nature des consentements donnés.

Sortir du système sans créer une nouvelle dépossession

Supprimer le mailo par décret paraît séduisant. Mais attribuer toute la terre au détenteur du titre expulserait des millions d’occupants ; l’attribuer sans compensation à chaque occupant supprimerait des propriétés que la Constitution reconnaît. La difficulté explique pourquoi les gouvernements successifs ont surtout ajusté l’équilibre.

Une sortie durable passe par plusieurs outils : inventaire public des droits superposés, paiements traçables, médiation indépendante, rachat transparent lorsque les parties l’acceptent, titres conjoints et sanctions rapides contre les expulsions illégales. Les grands projets devraient publier séparément l’indemnisation du propriétaire et celle de l’occupant, au lieu de verser une somme à celui qui possède le papier le plus visible.

Le mailo n’est plus identique à l’ordre de 1900. Les titres ont circulé, les lois ont renforcé les tenanciers et l’État ougandais décide aujourd’hui de ses réformes. Son architecture reste pourtant coloniale : un accord conclu pour gouverner par les chefs a séparé le sol de ceux qui le faisaient vivre.

Tant que deux personnes pourront être propriétaires de la même parcelle sans disposer d’un lieu fiable pour accorder leurs droits, le vieux traité restera présent sous chaque maison, invisible mais exigible.

Petit lexique

Mailo — Régime de propriété enregistré créé par l’accord du Buganda de 1900 et reconnu par le droit ougandais actuel.

Kibanja — Parcelle occupée et mise en valeur par un tenancier ; bibanja au pluriel.

Busuulu — Redevance foncière annuelle due par certains occupants au détenteur du titre.

Occupant de bonne foi — Personne dont la longue occupation non contestée peut être protégée dans les conditions du Land Act.

Land Fund — Fonds public destiné notamment à résoudre des droits fonciers superposés par acquisition et compensation.

Sources

• Uganda Legal Information Institute, Land Act, 1998, version consolidée au 31 décembre 2023 : https://ulii.org/en/akn/ug/act/1998/16/eng%402023-12-31
• Parlement de l’Ouganda, « Officials lobby MPs to fast-track Uganda Land Commission Bill », 2 septembre 2025 : https://parliament.go.ug/index.php/news/4179/officials-lobby-mps-fast-track-uganda-land-commission-bill
• Uganda Media Centre, « Government to help collect Busuulu », 18 juin 2025 : https://govinfohub.go.ug/index.php/2025/06/18/government-to-help-collect-busuulu-minister-nabakooba-announces/
• Banque mondiale, Shortcomings to Overlapping Land Rights and a Way Forward: The Case of Mailo Land in Central Uganda, 2018 : https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/383591528728458648
• Banque mondiale, Uganda: Systematic Country Diagnostic, analyse du régime foncier mailo : https://documents1.worldbank.org/curated/en/611841504873425190/pdf/119636-WP-P095390-PUBLIC-7-9-2017-10-34-59-UgandaFinalReport.pdf