Un propriétaire au nom de toute la nation

À Eswatini, une part de l’économie appartient à une organisation difficile à ranger dans les catégories ordinaires. Tibiyo Taka Ngwane détient des terres, des exploitations agricoles et des participations dans le sucre, l’immobilier, l’assurance, les boissons, le tourisme, les médias et les mines. Ses investissements sont enregistrés au nom de l’iNgwenyama, le roi, en qualité de dépositaire pour la nation swatie.

Tibiyo ne se présente donc ni comme la fortune privée d’un monarque ni comme une entreprise publique classique. Sa mission officielle consiste à créer de la richesse pour les emaSwati, financer des bourses, soutenir les institutions traditionnelles et racheter des terres. Pourtant, son origine, sa gouvernance et son rapport au contrôle parlementaire maintiennent une question ouverte : comment un patrimoine détenu « pour la nation » rend-il des comptes à cette nation ?

La réponse oblige à revenir au moment de l’indépendance, lorsque le royaume veut reprendre les terres aliénées sous la domination britannique sans remettre leur gestion à l’État nouvellement constitué.

La terre perdue avant l’indépendance

Au début du XXe siècle, la majeure partie des terres du Swaziland passe sous des titres ou concessions contrôlés par des colons et des sociétés. La partition foncière de 1907 réserve certaines zones aux Swazis, tandis que de vastes espaces restent entre des mains européennes. Les achats ultérieurs corrigent partiellement cette dépossession, mais la terre demeure le cœur matériel de la souveraineté.

Lorsque Sobhuza II cherche à reconstituer un domaine national, il ne dispose pas seulement du budget colonial. Des contributions appelées Tibiyo, versées par les Swazis notamment sur les revenus du travail migrant, alimentent des acquisitions. Le terme renvoie à l’idée d’un bouclier : protéger la nation par une réserve économique commune.

Cette collecte crée une distinction qui deviendra décisive. Les biens ne sont pas achetés pour une administration territoriale abstraite, mais au nom d’une communauté politique incarnée par le roi. La frontière entre institution nationale, autorité traditionnelle et personne du souverain se trouve inscrite dans l’acte de propriété.

Une charte royale en 1968

Le 19 août 1968, quelques semaines avant l’indépendance, Sobhuza II crée Tibiyo Taka Ngwane par charte royale. L’organisation doit administrer projets et investissements au bénéfice des citoyens, préserver les coutumes et institutions traditionnelles, soutenir l’éducation et participer au développement économique.

La date compte. Tibiyo ne naît pas d’une loi votée par le Parlement du nouvel État. Sa charte fonde une institution parallèle au gouvernement, placée sous la garde royale. Les investissements sont enregistrés au nom de l’iNgwenyama as trustee for Emaswati : le roi n’est théoriquement pas propriétaire pour son usage personnel, mais dépositaire pour le peuple.

Cette formule protège le patrimoine d’une privatisation explicite. Elle crée aussi un problème de responsabilité. Dans une société publique, le ministre répond devant le Parlement, les comptes suivent les règles budgétaires et l’auditeur général peut intervenir. Dans une société privée, propriétaires et droit des sociétés déterminent les obligations. Tibiyo revendique une troisième voie, avec ses propres organes et règles.

L’argent qui ne passe pas par le budget

Le fonds possède un bras d’investissement chargé de faire fructifier ses actifs et une fonction de distribution destinée aux dépenses de développement national. Il finance des bourses, des projets éducatifs, des événements culturels et des acquisitions foncières. Ses défenseurs soulignent qu’un capital placé hors du cycle électoral peut investir sur le long terme et éviter que chaque revenu soit immédiatement absorbé par les dépenses courantes.

Mais l’argent distribué par Tibiyo n’est pas une ligne du budget national. Le Parlement ne décide pas de son allocation comme il vote les recettes fiscales. L’organisation n’est pas un ministère et les participations qu’elle détient ne sont pas toutes consolidées comme des actifs ordinaires de l’État.

Le rapport américain sur le climat des investissements à Eswatini décrit Tibiyo comme l’équivalent nominal d’un fonds souverain, tout en précisant qu’il n’en respecte pas le modèle international habituel. Il insiste sur l’absence de supervision gouvernementale ou parlementaire obligatoire. Ce diagnostic extérieur ne prouve pas que les comptes internes n’existent pas ; il montre que leur contrôle n’emprunte pas la chaîne constitutionnelle ordinaire.

Des comptes publiés, mais quel contrôle ?

Tibiyo publie sur son site plusieurs rapports annuels, dont celui de 2022. Ils présentent des états financiers, des politiques comptables et les activités des filiales. Cette publication contredit l’image simpliste d’un coffre entièrement invisible. On peut identifier des secteurs, des participations, des résultats et des projets sociaux.

La vraie question n’est donc pas l’existence de chiffres, mais l’autorité devant laquelle ils doivent être justifiés. Un rapport produit par l’organisation informe ; un audit public assorti d’un débat parlementaire permet de contester, demander des pièces et sanctionner. Les deux démarches ne sont pas équivalentes.

Le Département d’État américain note que Tibiyo n’est pas soumis à l’obligation de remettre ses rapports à un organe de l’État pour débat. Les états financiers peuvent être audités selon des règles choisies pour l’entité sans que l’auditeur général du royaume possède le même mandat que sur une administration. La transparence volontaire reste révocable et son périmètre dépend de celui qui publie.

Une présence au cœur de l’économie

Tibiyo n’est pas une caisse dormante. Son portefeuille touche des entreprises visibles dans la vie quotidienne. L’organisation détient des participations dans Royal Eswatini Sugar Corporation, Ubombo Sugar, des centres commerciaux, des assurances, des boissons, des hôtels et une mine de charbon. Elle possède aussi des exploitations agricoles et le journal Eswatini Observer.

Cette diversité lui donne un poids qui dépasse la valeur comptable de ses actions. Un actionnaire présent dans l’agriculture, le crédit, les médias et l’immobilier peut orienter des emplois, des contrats et des possibilités d’investissement. Tibiyo affirme être l’un des principaux employeurs du pays hors gouvernement et agir en partenaire de l’État.

La présence médiatique rend la question de gouvernance plus sensible. Posséder un journal ne signifie pas automatiquement dicter chaque article. Mais lorsqu’un organe lié à l’autorité royale détient aussi un média important, l’indépendance éditoriale ne peut être évaluée seulement par la propriété formelle : elle dépend de règles, de pratiques et de protections observables.

Le roi dépositaire n’est pas le roi propriétaire

Décrire Tibiyo comme le « portefeuille personnel du roi » efface une distinction juridique essentielle. La charte et les rapports affirment que les actifs sont détenus en trust pour les emaSwati. Ils ne sont pas présentés comme des biens librement transmissibles aux héritiers ou vendables pour une dépense privée.

Inversement, répéter qu’ils appartiennent à « la nation » ne résout pas la question. Une nation ne signe pas elle-même un chèque, ne nomme pas un administrateur et ne choisit pas un investissement. Il faut des procédures pour représenter ses intérêts. Qui nomme les membres du comité principal ? Qui peut les révoquer ? Qui tranche lorsqu’un projet rentable contredit un besoin social ? Qui peut vérifier qu’un avantage atteint bien les citoyens plutôt qu’un réseau particulier ?

Le secret institutionnel se loge dans cet intervalle. Le langage du trust empêche de confondre l’actif et la personne royale, mais il ne crée pas à lui seul un mécanisme démocratique de reddition des comptes.

Deux États dans le même territoire ?

Eswatini possède un gouvernement, des ministères, un budget et des entreprises publiques. À côté, la monarchie administre des structures nationales traditionnelles dont Tibiyo est la plus puissante économiquement. Elles coopèrent souvent : certaines sociétés associent Tibiyo, l’État et des investisseurs privés dans le même capital.

Cette superposition peut mobiliser davantage de ressources. Elle peut aussi brouiller la responsabilité. Si un investissement réussit, le bénéfice est attribué à la nation et à la vision royale. S’il échoue ou produit un conflit social, il devient plus difficile de savoir quel forum peut demander réparation. Le gouvernement peut répondre qu’il ne contrôle pas l’entité ; l’entité peut rappeler qu’elle n’est pas une administration.

Le problème ne tient donc pas seulement à la quantité d’information disponible. Il tient à l’absence d’un lieu unique où le citoyen puisse relier propriété, décision et responsabilité.

Les terres nationales et les terres de l’État

Le régime foncier d’Eswatini distingue notamment les terres détenues sous titre individuel et les Swazi Nation Land, administrées selon des structures coutumières au nom de la nation. Tibiyo a contribué à racheter des terres pour les replacer dans ce domaine national. Cette histoire nourrit sa légitimité : sans l’institution, certains espaces seraient peut-être restés sous contrôle privé extérieur.

Mais elle montre aussi pourquoi la terre n’est jamais un simple actif financier. Lorsqu’une propriété est acquise « pour la nation », son usage touche l’agriculture, l’habitat, la chefferie, les déplacements et l’accès aux ressources. La rentabilité d’une plantation ou d’un projet immobilier peut entrer en tension avec les attentes de communautés qui considèrent la terre comme restaurée à leur bénéfice collectif.

Une comptabilité peut mesurer la valeur d’un domaine. Elle ne peut décider seule qui a le droit d’y vivre, de le cultiver ou de parler au nom de ses bénéficiaires.

La charité ne remplace pas la reddition des comptes

Les bourses et projets financés par Tibiyo ont des effets réels pour leurs bénéficiaires. Les ignorer transformerait l’enquête en accusation prédéterminée. Une institution peut être à la fois utile, rentable et insuffisamment contrôlée. C’est précisément cette coexistence qui la rend difficile à discuter.

La distribution sociale répond à la question « que fait Tibiyo de ses revenus ? ». Elle ne répond pas entièrement à « qui a autorisé ce choix ? » ni à « quelles autres utilisations ont été écartées ? ». Un financement culturel peut être légitime tout en méritant des critères publiés. Une bourse peut changer une vie sans démontrer que l’ensemble du portefeuille profite équitablement au pays.

Dans un système parlementaire, la dépense sociale est débattue avec ses priorités et ses renoncements. Dans un fonds royal, elle peut apparaître comme un don venu d’en haut, alors qu’elle provient d’actifs déclarés détenus pour tous.

Ce qu’une ouverture changerait

Rendre Tibiyo responsable devant le public ne supposerait pas nécessairement de le dissoudre ou de transférer chaque participation au Trésor. Plusieurs outils sont possibles : publier la charte complète et ses amendements, préciser les règles de nomination, soumettre les comptes à un audit public indépendant, déclarer les bénéficiaires des contrats importants, présenter les performances actif par actif et ouvrir un débat parlementaire sans transformer le fonds en ministère.

Il faudrait également distinguer ce qui relève du secret commercial légitime et ce qui concerne l’intérêt public. Le prix négocié d’une opération en cours peut rester confidentiel temporairement. La structure de gouvernance, les conflits d’intérêts, la rémunération des dirigeants et la destination générale des revenus ne devraient pas dépendre du même silence.

Tibiyo fut conçu comme un bouclier contre la dépossession coloniale. Plus d’un demi-siècle plus tard, la question n’est plus seulement de protéger les actifs contre l’extérieur. Elle est de permettre aux personnes au nom desquelles ils sont détenus de voir comment le bouclier est porté.

Petit lexique

  • Tibiyo Taka Ngwane : organisation créée par charte royale en 1968 pour gérer des investissements au bénéfice déclaré de la nation swatie.
  • iNgwenyama : titre du roi d’Eswatini, littéralement associé au lion.
  • Trustee : dépositaire chargé de gérer un bien au bénéfice d’autres personnes.
  • Swazi Nation Land : terres administrées au nom de la nation selon les institutions coutumières du royaume.
  • Fonds souverain : véhicule public investissant des actifs nationaux selon des règles de gouvernance et de reddition des comptes.

Sources